Cum se raportează România şi Ucraina la modelul european de protecţie a minorităţilor naţionale în cazul minorităţii româneşti din Ucraina?

A scrie despre minoritatea românească din Ucraina şi instrumentele internaţionale de protecţie a drepturilor minorităţilor naţionale nu este un demers uşor, în contextul războiului din Ucraina. Timp de peste trei decenii de la independenţa Ucrainei, problema minorităţilor naţionale a fost una dintre cele mai spinoase cu care s-a confruntat acest stat, deoarece era nevoie de afirmarea unei identităţi naţionale, în contrast cu cea rusă, scrie profesorul universitar Radu Carp, director al Departamentului de Relații Internaționale și Studii de Securitate a Facultății de Științe Politice din cadrul Universității din București într-o analiză publicată în Adevărul.  

Orice revendicare a minorităţii ruse din Ucraina a fost susţinută de Federaţia Rusă în calitate de stat înrudit (kin – state). Federaţia Rusă nu a acţionat după regulile pe care în general le respectă statele înrudite faţă de minorităţile naţionale din alte state, ci a folosit populaţia vorbitoare de limba rusă ca un instrument pentru a nega chiar existenţa statului ucrainean. Acest rol exacerbat, unic în contextul mai larg al statelor înrudite, a făcut ca problema minorităţilor naţionale din Ucraina să nu fie niciodată tratată aşa cum este tratată problema minorităţilor naţionale într-un stat precum România, de exemplu. Pur şi simplu nu au fost create instrumente speciale pentru un caz special. Retroactiv, se poate pune întrebarea dacă pentru cazul implicării Federaţiei Ruse în Ucraina, în vederea protecţiei unei minorităţi naţionale, nu ar fi trebuit imaginate instrumente speciale.

Problema este mai complicată, deoarece aceste instrumente ar fi trebuit să fie agreate şi de Ucraina. Dificultatea aplicării acordurilor de la Minsk arată de ce problema minorităţii ruse din Ucraina este deocamdată insolubilă. Deşi s-a agreat că Ucraina trebuie să acorde drepturi speciale acestei minorităţi, în special în Donbas, Ucraina a afirmat constant că acordarea unor drepturi suplimentare faţă de cele existente ar fi de natură a pune la îndoială însăşi existenţa statului ucrainean. Declanşarea războiului, ocazionată de disputa nesoluţionată legată de Donbas, independenţa republicilor Doneţk şi Lugansk, urmată de false referendumuri de alipire la Federaţia Rusă, evenimente acompaniate în continuu de confruntări armate pentru controlul acestor teritorii, arată consecinţele nesoluţionării unei probleme identitare pe o perioadă îndelungată. Federaţia Rusă se află şi s-a aflat într-o permanentă dilemă legată de Donbas: câtă vreme aceste provincii se aflau sub controlul Kievului, puteau fi invocate instrumentele de protecţie a drepturilor minorităţilor naţionale; odată înglobate în Federaţia Rusă, acest argument dispare în mod natural. Federaţia Rusă nu a dat un răspuns la întrebarea pe care tot acest stat a generat-o: care este cea mai convenabilă situaţie, cea de stat înrudit sau cea de stat (cu riscul aferent, de a fi obligată să ofere drepturi unei noi minorităţi, la nivel naţional, cea ucraineană).

Dilema Feceraţiei Ruse este în egală măsură şi dilema Ucrainei dar prin raportare la alte minorităţi naţionale. Tratamentul acordat minorităţii ruse – care poate constitui chiar o ameninţare la adresa statalităţii – poate fi transpus şi în relaţia cu alte minorităţi naţionale, fără ca această opţiune să nu fie cumva tot o ameninţare la adresa statalităţii? Numeroasele conduceri care s-au succedat la Kiev par să fi răspuns afirmativ la această întrebare. În special minoritatea maghiară şi cea românească au fost privite la fel ca minoritatea rusă, având susţinerea unui stat înrudit, Ungaria, respectiv România. În permanenţă statul ucrainean s-a temut de o aliniere a minorităţilor naţionale în raport cu cea rusă. În realitate, minorităţile naţionale din Ucraina au realizat alianţe punctuale, iar uneori punctele de vedere au coincis, chiar şi în absenţa unor alianţe formale. Ne amintim că partidele pro-ruse erau votate în Transcarpatia de celelalte minorităţi în afara celei ruse, fiind văzute ca un echilibru la încercările de “ucrainizare” sau, mai exact spus, de afirmare a unei identităţi naţionale îndelungi oprimate care s-a transformat din 1991 brusc dintr-o minoritate în cadrul URSS într-o majoritate în interiorul statului naţional Ucraina. Aceste alianţe conjuncturale au fost şi sunt exploatate politic: Federaţia Rusă le exagerează existenţa, statele înrudite le neagă, Ucraina priveşte cu suspiciune discursul vecinilor săi, aplicând aceeaşi interpretare pentru a decripta intenţiile Federaţiei Ruse, României şi Ungariei.

Războiul din Ucraina a schimbat acest pattern de interpretare, în sensul că minorităţile naţionale s-au raliat în jurul poziţiei Kievului. Din exterior, această tranziţie nu a fost observată sau, dacă a fost observată, s-a minimalizat rolul ei, deoarece nu corespundea unui narativ al unor orientări politice identitare din cele două ţări. Ucraina nu şi-a schimbat raportarea faţă de problema minorităţilor naţionale de pe teritoriul ei, considerându-le în continuare ca fiind influenţate mai mult de statele înrudite. Războiul ar fi putut fi – şi încă mai joacă acest rol – elementul care ar permite formarea unei noi identităţi civice, mai puţin bazate pe afirmarea identităţilor naţionale. La nivel declarativ, Ucraina are acest scop fixat pentru perioada post – conflict. Realitatea contrazice însă acest scop. Există un decalaj destul de mare între declaraţiile optimiste ale preşedintelui Zelenski legate de soarta minorităţilor naţionale după război şi paşii concreţi în direcţia armonizării legislaţiei Ucrainei cu modelul european de protecţie a minorităţilor naţionale. Desigur, nu pot fi trase deocamdată concluzii dar existenţa acestui decalaj nu poate fi negată. Premisa de la care trebuie să pornească orice analiză pe acest subiect este buna credinţă: buna credinţă a Ucrainei în eforturile de europenizare, buna credinţă a minorităţilor naţionale, demonstrată prin solidaritatea cu majoritatea ucraineană în timpul războiului, buna credinţă a unor state înrudite precum România care nu a oprit niciun moment ritmul ajutorului pentru Ucraina, atât pentru refugiaţi, cât şi pentru cei care se află pe teritoriul Ucrainei şi sunt supuşi la grele privaţiuni prin atacurile Federaţiei Ruse.

Constituţia Ucrainei prevede foarte clar că “dezvoltarea liberă, folosirea şi protejarea limbii ruse şi a celorlalte limbi ale minorităţilor naţionale este garantată în Ucraina” (art. 10). Se prevede totodată că “cetăţenilor care aparţin minorităţilor naţionale li se garantează dreptul la educaţie în limba lor maternă, în instituţii educaţionale la nivel central sau local sau prin societăţi culturale naţionale” (art. 53, alin. 5). Totodată, potrivit art. 22, alin, 3, “conţinutul şi scopul drepturilor şi libertăţilor existente nu pot fi diminuate prin adoptarea de noi legi sau prin amendamente la legile care sunt în vigoare”.

Pe baza acestor prevederi, Ucraina a adoptat Legea minorităţilor naţionale în 1992 şi Legea asupra principiilor politicii de stat lingvistice în 2012, ultima fiind abrogată în februarie 2014, după revoluţia Maidan, alipirea Crimeii de către Federaţia Rusă şi schimbarea puterii la Kiev.

Ucraina este parte la instrumentele Consiliului Europei în materie de protecţie a minorităţilor naţionale – Convenţia – Cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale şi Carta Europeană a limbilor regionale sau minoritare. În calitate de stat membru al Convenţiei – Cadru, Ucraina redactează periodic rapoarte referitoare la starea protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale, iar Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei adoptă periodic Rezoluţii prin care evaluează aceste rapoarte şi emite recomandări – ultima astfel de rezoluţie datând din 2020.

Cu ocazia ratificării Cartei, Ucraina a precizat că prevederile acesteia se referă la minorităţile “bielorusă, bulgară, găgăuză, greacă, evreiască, tătară, moldoveană, germană, poloneză, rusă, română, slovacă şi maghiară”. A se observa că încă de la începutul relaţiei cu instituţiile europene în materie de protecţie a minorităţilor naţionale Ucraina a afirmat existenţa a două minorităţi distincte, română şi moldoveană.

Comisia de la Veneţia s-a exprimat în repetate rânduri asupra legislaţiei ucrainene referitoare la protecţia minorităţilor naţionale. Prima data s-a întâmplat în 2011, pe marginea a ceea ce avea să devină Legea din 2012, menţionată mai sus. A doua oară în 2017, pe marginea Legii educaţiei. În Opinia din 2011 Comisia de la Veneţia considera că “protecţia limbilor a fost şi rămâne în Ucraina o problemă complexă şi extrem de sensibilă”, iar echilibrul necesar între folosirea limbii ruse şi a celei ucrainene este o “provocare serioasă” pentru autorităţile din Ucraina.

La data emiterii Opiniei din 2017, în Ucraina învăţau aproximativ 400.000 de elevi din minorităţile naţionale în 735 de şcoli cu limba de predare exclusiv în altă limbă decât cea ucraineană.

Legea educaţiei din 2017 conţine o prevedere, articolul 7, care a fost contestată de minorităţile naţionale din Ucraina şi de statele înrudite, motiv pentru care Ucraina a sesizat Comisia de la Veneţia. Analiza Comisiei de la Veneţia a arătat că această prevedere este foarte neclară. Se vorbeşte despre limba oficială – ucraineana -, despre limbile minorităţilor naţionale, însă nu se oferă detalii. De exemplu, una sau mai multe discipline pot fi oferite în două sau mai multe limbi: cea oficială, engleza, alte limbi oficiale ale UE. Cine va decide concret? Elevii sau părinţii lor vor avea un cuvânt de spus? Există o limită superioară a numărului de cursuri în limba maternă? La toate aceste întrebări nu există nici până acum răspuns. Concluzia Comisiei de la Veneţia a fost că “fără detaliere în legislaţia naţională, implementarea obligaţiilor Ucrainei în termeni de limbi ale minorităţilor în educaţie va putea fi cu greu asigurată”.

Autorităţile ucrainene au oferit Comisiei de la Veneţia statistici care arată că 55% dintre elevii care învaţă în şcoli româneşti şi 62% din cei care învaţă în şcoli maghiare nu au trecut testul de cunoaştere a limbii ucrainene. Comisia de la Veneţia a arătat că aceste statistici nu pot fi luate în considerare, în lipsa cunoaşterii metodologiei care a stat la baza acestor date.

Pentru a oferi o opinie pe fondul problemei, Comisia de la Veneţia a făcut o comparaţie cu opinia pe care a oferit-o în 2010 pe marginea Legii limbii de stat din Slovacia (care trata o problemă similară – limba slovacă vs. limba maghiară în principal). Concluzia a fost că “măsurile luate pentru a atinge acest scop legitim (învăţarea limbii ucrainene) trebuie să fie coordonate şi puse în echilibru cu garanţiile şi măsurile pentru educaţia în limbile minorităţilor naţionale”. Mai mult, Comisia de la Veneţia a exprimat “serioase îndoieli că autorităţile ucrainene vor…rezolva problema importantă a lipsei de profesori calificaţi a preda limba ucraineană”. Cu alte cuvinte, la întrebarea dacă Legea educaţiei din 2017 asigură un echilibru între promovarea limbii ucrainene şi protecţia drepturilor lingvistice ale minorităţilor naţionale, în lipsa unor date concrete, Comisia de la Veneţia nu a putut oferi un răspuns. Despre predarea limbilor minorităţilor nu există o evaluare dar cu siguranţă limba ucraineană nu poate fi extinsă în sistemul de învăţământ, din cauza lipsei celor care ar trebui să o predea. Din 2017 până în prezent situaţia nu s-a schimbat.

Comisia de la Veneţia a analizat şi situaţia şcolilor cu predare exclusivă în limba maternă – minoritatea românească din Ucraina beneficiază de serviciile unor asemenea şcoli. Este invocată decizia CEDO în cazul Cipru c. Turcia în care s-a afirmat că şcolile cu predare în limba greacă nu pot fi închise, deoarece ar afecta substanţa dreptului la educaţie, pentru a afirma că aceste şcoli fac parte din “moştenirea istorică a Ucrainei” şi trebuie să funcţioneze în continuare. De notat că Legea educaţiei din 2017 nu face referire la aceste şcoli care nu vor mai putea fuincţiona, în condiţiile aplicării acestei legi.

Comisia de la Veneţia a formulat mai multe recomandări adresate Ucrainei. Printre acestea se numără: asigurarea unui “nivel suficient de educaţie în limbile oficiale ale UE”, “creşterea calităţii învăţării în limba de stat”, “exceptarea şcolilor private” de la noile prevederi, iniţierea unui “dialog cu reprezentanţii minorităţilor naţionale şi cu toate părţile interesate”, “asigurări că aplicarea legii nu va pune în pericol prezervarea moştenirii culturale a minorităţilor”.

Niciuna din aceste recomandări emise de Comisia de la Veneţia în 2017 nu a fost pusă în aplicare.

Tot ce s-a reuşit până în prezent a fost amânarea pânâ în luna septembrie 2023 a prevederilor potrivit cărora toate școlile cu predare în limba română din Ucraina vor fi obligate să treacă la studierea tuturor disciplinelor de învățământ în limba ucraineană, în afară de limba și literatura română.

S-ar putea crede că până la declanşarea războiului în data de 24 februarie 2022 nu s-a cerut Ucrainei implementarea recomandărilor Comisiei de la Veneţia. Această presupunere nu are corespondent în practică.

Ucraina, ca şi toate celelalte state parte la Convenţia – Cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, are obligaţia de a raporta periodic implementarea acestui instrument. Ultima rezoluţie a Comitetului de Miniştri, ResCMN(2020)13, adoptată la data de 8 decembrie 2020, conţine mai multe recomandări adresate Ucrainei, printre care:

–          Asigurarea protecţiei drepturilor persoanelor care aparţin de minorităţile naţionale;

–          Adoptarea în regim prioritar, în consultare strânsă cu grupurile interesate, a unui cadru juridic adecvat pentru protecţia minorităţilor naţionale;

–          Dezvoltarea, în consultare cu toate grupurile relevante, a unui cadru juridic clar şi coerent…referitor la folosirea limbilor, pentru a oferi garanţii juridice solide pentru protecţia şi folosirea tuturor limbilor minoritare, inclusiv cele mai puţin numeroase;

–          Implementarea recomandărilor din Opinia Comisiei de la Veneţia din 2017;

–          Facilitarea şi încurajarea folosirii tuturor limbilor minoritare în relaţia cu autorităţile administrative;

–          Adoptarea de măsuri pentru ca minorităţile să aibă acces la media în limba maternă;

–          Adoptarea de măsuri pentru reprezentarea minorităţilor la nivelul autorităţilor alese, locale sau centrale.

Altfel spus, în 2020 Consiliul Europei considera că Ucraina nu are un cadru juridic adecvat privind protecţia minorităţilor naţionale, nu are un cadru adecvat privind învăţarea limbilor acestor minorităţi şi nu a aplicat recomandările Comisiei de la Veneţia care au ca obiect Legea educaţiei. Prin urmare, în decembrie 2020 Ucraina trebuia să înceapă de la zero construcţia acestui cadru normativ care să fie în acord cu modelul european de protecţie a minorităţilor naţionale.

Pe data de 28 februarie 2022, la doar 5 zile de la începutul agresiunii nejustificate a Federaţiei Ruse, Ucraina prezenta aplicaţia pentru a deveni membru al UE. Pe 7 martie Consiliul UE a solicitat Comisiei Europene o opinie asupra acestei aplicaţii, document care este prezentat public pe data de 17 iunie, cu denumirea Opinia Comisiei asupra aplicaţiei Ucrainei de a deveni membru al UE, COM (2022) 407 final. Pentru a putea începe negocierile de aderare la UE, Ucraina trebuie să îndeplinească mai multe condiţii, printre care:

“Respectul pentru drepturile persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale în domeniul educaţiei, al limbii şi a reprezentării lor în instituţiile alese la toate nivelurile vieţii publice trebuie să fie asigurat prin implementarea deplină a recomandărilor Comisiei de la Veneţia legate de legea educaţiei…ţinând cont de cel din urmă ciclu de monitorizare al Convenţiei – Cadru…Ucraina a făcut paşi pentru implementarea recomandărilor Comisiei de la Veneţia dar trebuie să finalizeze reforma cadrului normativ pentru minorităţile naţionale şi să adopte mecanisme de implementare eficiente”.

Cu alte cuvinte, Comisia Europeană priveşte situaţia minorităţilor naţionale din Ucraina într-un mod integrat, prin raportare la evaluările Comitetului de Miniştri şi ale Comisiei de la Veneţia în această materie. De remarcat că evaluarea Comisiei Europene nu se referă doar la opinia Comisiei de la Veneţia din 2017, ci la toate opiniile acestui organism care au avut în vedere situaţia minorităţilor naţionale din Ucraina.

Deoarece doreşte începerea negocierilor de aderare la UE cât mai devreme posibil, Rada Supremă a Ucrainei a adoptat în decembrie o nouă lege a minorităţilor naţionale. Art. 11 al acestei legi precizează că învăţământul în limba minorităţilor naţionale este reglementat de Legea educaţiei din 2017. O trimitere de acest fel nu este suficientă, din moment ce această lege trebuia modificată având ca reper Opinia Comisiei de la Veneţia din 2017.

Noua lege a minorităţilor include şi prevederi privind dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a alege şi de a fi ales, dreptul la media în limba maternă, etc. O privire atentă a felului cum sunt formulate aceste prevederi demonstrează că ele nu aduc nimic nou faţă de cadrul normativ existent, fiind uneori doar reluate ca atare prevederile din Constituţie.

Pentru minoritatea rusă, noile prevederi vor intra în vigoare la 6 luni după încheierea războiului, pentru celelalte minorităţi la data intrării în vigoare.

România a reacţionat la adoptarea acestei legi, aducând aminte faptul că Ucraina s-a angajat să ceară opinia Comisiei de la Veneţia înainte de adoptare, fapt care nu s-a întâmplat. România a argumentat pe fond prin poziţia MAE că noile prevederi nu aduc nimic nou faţă de cadrul normativ existent, problema fiind tocmai că Ucraina ar fi trebuit să-şi modifice acest cadru.

Ucraina nu a cerut opinia Comisiei de la Veneţia şi nu există nicio motivaţie publică până în prezent a acestei omisiuni din partea autorităţilor ucrainene. Acest organism ar fi reiterat recomandările formulate în 2017 care nu au fost puse în aplicare.

Legea minorităţilor fost promulgată pe data de 30 decembrie de preşedintele Zelenski. Acesta ar fi avut la îndemână şi opţiunea de a o trimite Comisiei de la Veneţia înainte de a o promulga, ori putea să o întoarcă în parlament cu observaţiile sale dar nu a făcut acest lucru.

Chiar dacă Ucraina nu a ţinut cont de reacţia României sau de cea a comunităţilor de maghiari din Transcarpatia care au criticat de asemenea această lege, Comisia Europeană va examina dacă Ucraina şi-a îndeplinit obligaţiile care i-au fost comunicate ca răspuns la cererea de aderare la UE. Iar în acel moment Ucraina va trebui să refacă nu numai această lege, ci şi toate instrumentele interne de protecţie a minorităţilor naţionale. Chestiunea priveşte aşadar nu raportul Ucrainei cu România ca stat înrudit, ci raportul Ucrainei cu Uniunea Europeană, în cadrul căreia punctul de vedere al României, în calitate de stat înrudit pentru minoritatea românească din Ucraina, contează mai mult decât al altor state care nu au această calitate.

Pentru a înţelege mai bine de ce România deţine în raport cu Ucraina un statut special, distinct de cel al altor state membre UE, trebuie reamintit conţinutul Recomandărilor de la Bolzano asupra minorităţilor naţionale şi relaţiile inter-statale, adoptate dub egida OSCE şi a Înaltului Comisar pentru Minorităţi Naţionale al OSCE în iunie 2008. Acest document se adresează tutoror statelor membre OCSCE, inclusiv România şi Ucraina.

Documentul porneşte de la premisa că niciun stat înrudit nu poate exercita jurisdicţie asupra teritoriului statului unde trăiesc minorităţi naţionale fără consimţământul acelui stat, din moment ce protecţia minorităţilor naţionale este responsabilitatea statului unde locuieşte respectiva minoritate. Cu toate acestea, statele membre OSCE nu pot împiedica dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a stabili şi menţine contacte cu persoane din alte state care au aceeaşi identitate etnică, culturală, lingvistică sau religioasă sau “o moştenire culturală comună”.

Statele înrudite pot extinde anumite beneficii persoanelor din statele unde locuiesc minorităţi înrudite, cum ar fi în materie de educaţie, permise de muncă, un regim de vize preferenţial. Statele înrudite pot oferi “asistenţă pentru sprijinul educaţiei în străinătate”, pot oferi sprijin organizaţiilor non-guvernamentale, culturale sau religioase, cu consimţământul statului unde locuiesc aceste minorităţi. Accesul la media emisă de un stat înrudit nu poate fi restricţionat de statul unde locuiesc aceste minorităţi decât dacă incită la violenţă, rasism sau discriminare. Statele înrudite şi cele unde locuiesc minorităţile înrudite sunt încurajate să încheie tratate bilaterale pentru protecţia minorităţilor naţionale. Dealtfel, MAE român în punctul său de vedere asupra noi Legi a minorităţilor din Ucraina a evocat această posibilitate care până acum nu a fost agreată de autorităţile ucrainene.

În concluzie, comportamentul Ucrainei în materie de protecţie a minorităţilor naţionale este condiţionat de: Rezoluţiile Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, adoptate ca urmare a transpunerii de către Ucraina a Convenţiei – Cadru pentru minorităţile naţionale; Opiniile Comisiei de la Veneţia în materie, în special cele din 2011 şi 2017; Opinia Comisiei Europene asupra aplicaţiei Ucrainei de a deveni stat membru UE, iar relaţia Ucrainei cu statele înrudite, precum România trebuie să fie în acord cu Recomadările de la Bolzano ale OSCE.

România a acţionat până acum în relaţia cu Ucraina în materie de protecţie a minorităţilor naţionale în deplin acord cu modelul european în materie care este definit de Consiliul Europei şi OSCE, iar Uniunea Europeană se raportează la acest model european în ceea ce priveşte relaţia cu Ucraina. A critica felul în care a acţionat până acum România în această materie înseamnă a critica de fapt şi a pune sub semnul îndoielii acest model european. Marea problemă a Ucrainei în acest moment este să găsească cea mai justă raportare la cetăţenii săi, indiferent de naţionalitate, pentru a demonstra că poate oferi un tratament egal tuturor acestora, condiţie obligatorie pentru a  arăta că îndeplineşte aceleaşi standarde democratice ca şi celelalte state membre UE. În faţa războiului, minorităţile naţionale din Ucraina au acţionat la fel ca şi majoritatea, chiar şi populaţia rusofonă s-a opus acţiunilor Federaţiei Ruse. Ucraina se află în acest moment în faţa unor alegeri, cum ar fi continuarea rezistenţei în faţa unei agresiuni injuste şi aplicarea modelului european în mai multe domenii, cum este şi protecţia minorităţilor naţionale. Asemenea alegeri nu se exclud reciproc, ci dimpotrivă. Dovedind respectarea acestui model european, Ucraina va demonstra pe baza faptelor că este în antiteză cu Federaţia Rusă care îl neagă integral, ca parte a respingerii unui model mai amplu care se referă în general la respectarea drepturilor omului.

Radu Carp, profesor la Facultatea de Științe Politice a Universității din București