Reforma administrativ-teritorială din Ucraina: viitor incert pentru comunitatea românească din Cernăuți

Reforma administrativ-teritorială din Ucraina: viitor incert pentru comunitatea românească din Cernăuți

În momentul de față, un proiect legislativ extrem de important pentru Ucraina, dar și pentru minoritățile etnice de pe teritoriul acesteia, respectiv un proiect de reorganizare administrativ-teritorială și de descentralizare din cadrul unui pachet reformist mai larg, se află în dezbaterea Radei Supreme a Ucrainei, cu obiectivul de a fi dezbătut și adoptat în actuala sesiune parlamentară a Radei (până la 17 iulie a.c.).

Cel mai important act din pachetul legislativ al acestei reforme îl reprezintă proiectul legislativ intitulat “Hotărârea Radei Supreme a Ucrainei privind înființarea și lichidarea de raioane”, proiect legislativ nr. 3650 / 15 iunie 2020, proiect depus în Radă de către Guvernul Ucrainei (pe baza Hotărârii de Guvern din 12 iunie 2020) și înregistrat în Radă la 15 iunie 2020. Inițiator al proiectului legislativ este Denis Șmigal, premierul Ucrainei.

Potrivit pct. 29 al art. 85 din Constituția Ucrainei, competențele privind înființarea și desființarea raioanelor Ucrainei aparțin Radei Supreme.  

Obiectivul punctual al guvernului de la Kiev este ca procesul de reformă administrativ-teritorială, inițiat în 2014-2015, să se finalizeze cât mai curând posibil, astfel încât chiar alegerile locale, planificate a avea loc în octombrie 2020, să se desfășoare pe baza noii împărțiri teritorial-administrative a Ucrainei.

1. Back-ground

Procesul de descentralizare din Ucraina, inițiat în 2014, accelerat în 2015 la nivelul adoptării legislației necesare, s-a derulat în mai multe etape.

Într-o primă etapă, în perioada 2014-2020, au avut loc reconfigurări teritorial-administrative pentru așa-numitul “nivel de bază”. În cadrul acestei prime etape au avut loc comasări de sate și orașe, pe baza principiului de unire benevolă, sub forma unor “comunități teritoriale” (hromade).

Procesul a decurs anevoios, fiind alterat de o serie de interese și orgolii locale. Finalizarea acestui proces a generat unele efecte pozitive pentru diferite comunități românești locale, dar și efecte negative pentru comunitățile care au decis asocierea cu localități majoritar ucrainene d.p.d.v. etnic și mai puternice d.p.d.v. economic.

Ulterior, pentru acele localități care nu au putut genera un consens local în ceea ce privește constituirea comunităților locale, Cabinetul de Miniștri al Ucrainei a decis în numele acestora, după consultări cu Administrațiile Regionale de Stat și cu parlamentarii din circumscripțiile uninominale.

Procesul de reorganizare administrativ-teritorială a fost văzut de către o parte a comunității românești din Ucraina (în contextul mai larg al adoptării simultane a pachetului lingvistic care limitează utilizarea limbilor minorităților naționale) ca punând în primejdie unitatea acestei comunități (majoritară în 4 dintre cele 11 raioane ale regiunii Cernăuți).

Potrivit Agenției BucPress, “crearea comunităților teritoriale (a comunelor compuse din mai multe localități) a fost un proces lung și problematic în Ucraina, inclusiv în regiunile Cernăuți, Transcarpatia și Odesa, unde locuiesc compact etnicii români”.

Prima etapă (constituirea nivelului de bază) s-a încheiat în mai-iunie 2020. În urma acestui proces au fost create 882 de comunități teritoriale (hromade) pe tot teritoriul Ucrainei, mai puțin în Peninsula Crimeea. De facto, această etapă a reformei s-a desfășurat prioritar în perioada 2015-2019 și s-a finalizat prin crearea celor 882 de comunități teritoriale menționate mai sus; acestea s-au înființat prin comasarea a 4.043 de sate, comune și orașe (s-a realizat astfel un număr final mai mic de consilii locale, reprezentând cca 36,7% față de numărul de consilii locale existent la 1 ianuarie 2015).

În primele luni ale anului 2020, au fost adoptate, treptat, de către Cabinetul de Miniștri al Ucrainei, Planuri de perspectivă privind dezvoltarea fiecărei regiuni din actuala compoziție teritorial-administrativă a Ucrainei. Prin aceste planuri a fost instituționalizată și oficializată, practic, prima etapă a reformei.

Spre exemplu, pe baza acestei prime etape, în mai 2020, Cabinetul de Miniștri al Ucrainei a adoptat Planul de perspectivă al regiunii Cernăuți; acest plan a fost contestat de către numeroase organizații civice și de către cetățeni; principalele reproșuri ale acestora, potrivit BucPress: “s-au creat comunități teritoriale / comune noi în pofida voinței cetățenilor, au fost dislocate cătune și sate de la fostele primării și integrate în comune vecine, unele localități sunt unite cu centrul regional Cernăuți, în pofida unor decizii contrare ale consilierilor locali ai comunităților respective” etc.

În cadrul unei ședințe extraordinare a Cabinetului de Miniștri al Ucrainei, care a avut loc la 12 iunie 2020, s-a decis că procesul de reformă teritorial-administrativă trebuie finalizat în 2020, pentru ca pe baza noii compoziții teritorial-administrative a țării să aibă loc alegerile locale din octombrie 2020.

Astfel, în cadrul acestei ședințe s-a decis inițierea celei de-a doua etape, etapa principală a reformei – crearea noilor raioane / macro-raioane(denumire la fel de frecventă în terminologia administrativă și în mass-media: districte), respectiv “nivelul subregional”.

Pornind de la Planurile de perspectivă ale regiunilor, adoptate până la 12 iunie, s-a decis astfel trecerea la reformatarea nivelului subregional.

În momentul de față există 490 de raioane în Ucraina; acestea vor fi reorganizate astfel încât va rezulta un număr de raioane de cca trei ori mai mic, respectiv 129 de raioane (inclusiv în Crimeea, Donețsk, Donbas). Potrivit BucPress, a doua etapă a reformei prevede crearea acestor 129 de raioane “prin comasarea în jurul noilor centre raionale a comunităților teritoriale unite cu aceeași infrastructură și obiective de menire socială etc.”.

În momentul de față, pachetul reformist nu prevede înlocuirea actualelor regiuni ca nivel administrativ-teritorial (o posibilă etapă a treia a reformei, în perspectivă), deși numeroși oficiali de la Kiev pretind că împărțirea pe regiuni reprezintă o relicvă de tip sovietic de care Ucraina trebuie să se debaraseze. Eventuala reformă/reorganizare la nivel regional ar fi extrem de complicată deoarece ar implica modificarea actualei Constituții a țării. Actuala putere, grupată în jurul formațiunii pro-prezidențiale, pare a pierde încet-încet fabuloasa majoritate parlamentară de care s-a bucurat imediat după alegeri.

1. Repere cronologice recente

a. La 12 iunie 2020, a avut loc o ședință extraordinară a Cabinetului de Miniștri al Ucrainei, în cadrul căreia a fost adoptată, la nivelul Guvernului, concepția privind reforma administrativ-teritorială la nivel teritorial.

Cu această ocazie, a fost discutată prioritar varianta propusă de Ministerul regiunilor, care pleda pentru crearea a 3 districte pe teritoriul actualei regiuni: Cernăuți, Storojineț și Hotin. Au existat variante și modele diferite, d.e. oficialii Administrației Regionale de Stat aveau în vedere patru raioane, însă oficialii Ministerului regiunilor au transmis că organizarea acestor districte ar fi fost stabilită conform propunerilor Administrațiilor Regionale și prin consultări cu experții în domeniu.

Pe baza discuțiilor și deciziilor adoptate în cadrul ședinței de govern respective, premierul ucrainean a dispus inițierea unui proiect legislativ privind reorganizarea raioanelor Ucrainei și, în acest sens, a trimis Radei Supreme proiectul legislativ nr. 3650 din 15 iunie 2020.

Este important de menționat că, în pachetul de documente trimis de către Cabinetul de Miniștri către Rada Supremă (motivarea proiectului Hotărârii Radei Supreme), proiectul a fost aprobat fără observații de către Ministerul Finanțelor din Ucraina, Ministerul Dezvoltării Economice, Comerțului și Agriculturii din Ucraina precum și de către numeroase administrații regionale, cu luarea în considerare a observațiilor altor administrații regionale și, în sfârșit, cu observații din partea unor administrații regionale de stat care nu au fost luate în considerare, inclusiv Administrația Regională de Stat Cernăuți.

Proiectul transmis de către Guvernul Ucrainei (care are competența de a iniția un proiect legislativ) poate fi consultat, în limba ucraineană, pe site-ul Radei Supreme a Ucrainei, la linkul

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69132.

Proiectul propus de Guvern prevede înființarea a 129 de raioane (dintre care 17 pe teritoriul ocupat temporar al Republicii Autonome Crimeea și al regiunilor Donețsk și Lugansk) și desființarea celor 490 de districte existente (în acest sens, se anexează materiale cartografice cu granițele fiecărui nou raion propus).

Proiectul propus de către Guvernul Ucrainei mai prevede că “limitele raioanelor sunt stabilite de-a lungul graniței exterioare a teritoriilor comunităților rurale și teritoriilor urbane care fac parte din districtul respectiv; nu se organizează alegeri pentru deputații consiliilor raionale ale raioanelor lichidate în conformitate cu prezenta rezoluție; desființarea și înființarea raioanelor din teritoriile ocupate temporar din Republica Autonomă Crimeea și regiunile Donețsk și Lugansk se efectuează după întoarcerea acestor teritorii sub jurisdicția generală a Ucrainei (restaurarea integrității teritoriale a Ucrainei și restaurarea puterilor autorităților de stat din Ucraina)… în proiectul actului legislativ nu există dispoziții care să conțină elemente de discriminare”.  

b. La 30 iunie a.c. a avut loc şedinţa subcomitetului Radei Supreme privind reforma descentralizării, în cadrul căreia au fost aprobate propunerile primite de către Comitet. Potrivit acestora, regiunea Cernăuţi va fi împărţită în trei districte: Cernăuţi, Vijniţa şi Nistru (respectiv un raion montan, Vijnița; un raion Nistrean / Nistru și un raion Cernăuțean). Potrivit Agenției BucPress, deputatul Oleksii Goncearenko a anunțat astfel, public, că „Subcomitetul comitetului pe problemele oraganizaţiiei puterii de stat, autoadministrării locale, dezvoltării regionale şi planificării urbane a examinat şi aprobat noile frontiere ale districtelor din Ucraina propuse de Cabinetul de Miniştri al Ucrainei, cu excepţia regiunilor Harkiv, Hmelniţkii, Cernigov şi Transcarpatia”.  Potrivit propunerilor subcomitetului, cel mai mare raion din actuala regiune Cernăuți va fi raionul Cernăuţi, cu centrul orăşenesc Cernăuţi și cca 650.000 de locuitori. Acesta va include şi actualul raion Storojineţ, care potrivit propunerii Cabinetului de Miniştri, urma să fie centrul unui raion separat. Potrivit acestor discuții, cvasi-majoritatea localităților românești din regiune urmau a fi incluse, alături de altele majoritar ucrainene, în raionul/districtul Cernăuți. Singura localitate cu populația preodominant românească din actualele raioane Herța și Noua Suliță ce ar putea fi alipită altui raion este comunitatea teritorială Mămăliga – în actuala concepție, aceasta ar putea fi alipită viitorului raion Nistru. Potrivit parlamentarului Gheorghe Mazurașu, citat de Agenția BucPress, ar fi fost făcute totuși propuneri (deocamdată fără efect) pentru a se include comuna Mămăliga în raionul Cernăuți. Un al doilea raion din actuala regiune Cernăuți, conform propunerii acestui sub-comitet, urma a fi raionul Vijniţa, cu centru raional în orașul Vijniţa, cu o populaţie de 91.000 de locuitori (de şapte ori mai mic decât viitorul raion Cernăuţi). Centrul celui de-al treiea raion, Nistru, urma a fi localitatea Chelmenţi.

De notat că varianta propusă de acest Subcomitet (adoptată și ea, ulterior, cu alte modificări, la 1 iulie, la nivelul Comitetului Radei) este diferită substanțial de către cea înaintată de către Guvern. Potrivit acestei variante, comunitățile teritoriale formate din localități cu populație predominant românească din actualele raioane Hliboca și Storojineț vor fi, alături de aproape toate comunitățile teritoriale “românești” din actualele raioane Herța și Noua Suliță, în compunerea aceluiași macro-raion, Cernăuți (în varianta Guvernului, comunitățile din actualele raioane Storojineț și Hliboca ar fi aparținut viitorului raion Storojineț, iar cele din Herța și Noua Suliță, cu excepția comunității Mămăliga – raionului Cernăuți).

O decizie finală privind împărţirea pe raioane/districte urma să fie luată la 1 iulie a.c., în cadrul reuniunii Comitetului Radei Supreme pentru problemele organizării puterii de stat, autonomiei locale şi dezvoltării regionale.

Ulterior, proiectul legislativ privind reforma administrative-teritorială va intra spre adoptare în plenul Radei, în actuala sesiune parlamentară.

c. La 1 iulie a.c., Comitetul pentru organizarea puterii de stat, autonomie locală, dezvoltare regională și urbanism al Radei Supreme a Ucrainei a adoptat Proiectul “Deciziei privind înființarea și lichidarea districtelor” cu nr. 3650, într-o formulă mult diferită de cea propusă de către Guvern și a recomandat plenului Radei Supreme să adopte proiectul în varianta proprie.

În momentul de față, discuțiile privind reorganizarea raioanelor sunt extrem de incerte și continuă în Rada Supremă, la nivelul comitetelor cu roluri în gestionarea proiectului legislativ. Parlamentarii din teritoriu se folosesc de influența politică de care dispun pentru a influența comitele de profil ale Radei în sensul formulării de recomandări adecvate intereselor și viziunii acestora.

Demersurile de până în prezent ale deputatului din circumscripția ”românească”, Gheorghe Mazurașu, de a obține menținerea comunității teritoriale Mămăliga în componența aceluiași raion cu cel în care se vor afla toate celelalte comunități cu populație românească majoritară și/sau compactă, par a nu da roade.

Redăm mai jos conținuturile proiectului legislativ propus de Guvern (pe cele privind teritoriile comunităților locuite compact de către etnici români, în regiunile Odesa și Cernăuți).  

Ulterior dezbaterii de la 1 iulie a.c. a Comitetului, parlamentarul Vitaliy Bezgin, șeful subcomitetului pentru organizare administrativă și teritorială, a declarat că “vom recomanda Parlamentului să adopte Hotărârea în varianta elaborată de noi, finalizată în comisie. Acest lucru nu se datorează faptului că există conflicte sau neînțelegeri cu Ministerul. Ne-am dat seama că, din lipsă de timp, anumite decizii vor trebui luate la nivelul Radei Supreme, dar cu implicarea specialiștilor din Ministerul Dezvoltării Regionale”.

La 1 iulie, comitetul de profil a declarat că un alt proiect legislative, care privește asigurarea resurselor bugetare pentru noile structuri teritorial-administrative ale Ucrainei, este deja pregătit pentru a fi discutat în plen. Oficialii Comitetului au declarat că, potrivit acestui proiect (proiect legislativ nr. 3614 / 9 iunie 2020), în plan financiar, comunitățile teritoriale nu vor depinde de viitoarele raioane/districte.

Potrivit lui Vitaliy Bezgin, “viitoarele alegeri locale din octombrie 2020 vor avea loc pe o nouă bază teritorială a comunităților și districtelor din Ucraina. După alegerile locale, toate comunitățile vor fi eliberate de influența districtului (autorităților raionale). Raionul va avea propriile puteri și surse de buget și nu se va intersecta, așa cum avem în sistemul actual, cu puterile și resursele comunităților. Toate comunitățile teritoriale vor avea statut egal și vor avea relații inter-bugetare directe cu statul. Toate comunitățile vor avea autoritatea și resursele de care dispun orașele de importanță regională. Principala funcție a districtelor va fi coordonarea subdiviziunilor teritoriale ale organelor executive”.

În fine, un al treilea proiect legislativ din pachetul reformist, pregătit de Guvern și trimis Radei spre aprobare, privește modificarea Legii „Cu privire la autonomia locală din Ucraina” și unele alte acte legislative ale Ucrainei cu privire la descentralizarea și delimitarea puterilor organismelor locale.

3. Prevederile proiectului legislativ propus de către Guvern spre adoptare în plen

Actualul proiect legislativ, inițiat de Guvernul Ucrainei la 15 iunie 2020 (și discutat și modificat ulterior, chiar radical, la nivelul Comitetului de profil al Radei Supreme – Comitetul pentru organizarea puterii de stat, autonomie locală, dezvoltare regională și urbanism al Radei Supreme a Ucrainei), prevede următoarele:

Pct. 15. Înființarea, în regiunea Odesa, a raioanelor Belgorod-Nistru (cu centrul administrativ în orașul Belgorod-Nistru), Bolgrad (cu centrul administrativ în orașul Bolgrad), Ismail (cu centrul administrativ în orașul Ismail), Odesa (cu centrul administrativ în orașul Odesa), Podilsk (cu centrul administrativ în orașul Podilsk) și Rozdilna (cu centrul administrativ în orașul Rozdilna).

Pct. 24. Înființarea, în regiunea Cernăuți, a raioanelor:

– Storojineț (cu centrul administrativ în orașul Storojineț). Notă: În componența acestuia vor intra, conform propunerii actuale a proiectului legislative transmis de către Guvern, teritoriile mai multor comunități teritoriale și orașe cu populație compact românească, printre care: Suceveni, Tărăseni, Tereblecea, Storojineț, Carapciu, Crasna, Cuciurul Mare, Hliboca, Pătrăuți, Ciudei etc.

– Raionul Hotin, cu centrul administrativ în orașul Hotin. Notă: în compunerea acestuia ar intra inclusiv teritoriul comunității teritoriale Mămăliga (comunitate teritorială cu populația etnică preponderant/majoritar românească).

– Raionul Cernăuți, cu centrul administrativ în orașul Cernăuți. Notă: în compunerea acestuia ar intra teritoriul comunităților teritoriale și al orașelor Boian, Vancicăuți, Ostrița, Ceagor, Herța, Noua Suliță, Cernăuți etc. 

       Este important de precizat că structura viitoarelor raioane ale teritoriului actualei regiuni Cernăuți (unde locuiește o impresionantă comunitate românească) a cunoscut și cunoaște încă mai multe variante/scenarii de divizare.

Astfel, s-a propus succesiv ca pe baza celor 11 raioane actuale ale regiunii Cernăuți (dintre care patru cu populație majoritar românească – Storojineț, Hliboca, Herța și Noua Suliță) să se constituie fie patru raioane/districte, fie trei; în cazul din urmă s-au discutat, la nivelul administrației locale, al Consiliului de Miniștri și/sau al subcomitetului și comitetului de profil al Radei Supreme mai multe variante precum: împărțirea în trei raioane/districte – Cernăuți, Storojineț, Hotin (variantă: Cernăuți, Storojineț, Nistru); împărțirea în trei raioane/districte – Cernăuți, Vijnița, Nistru (variantă: Cernăuți, Vijnița, Hotin) etc.

Încă nu este clar cum anume va adopta plenul Radei Supreme a Ucrainei varianta finală a noii organizări la nivel raional a regiunii Cernăuți, variantă care este extrem de importantă pentru viitorul comunității etnice românești din regiune.

Concluzii

În momentul de față nu este clar ce variantă de reformă teritorial-administrativă va fi adoptată de plenul Radei Supreme a Ucrainei și nici cum vor decurge dezbaterile asupra proiectului respectiv.

Este însă aproape clar că, indiferent de aceste variante de lucru, actuala comunitate românească va fi divizată în noua grilă administrative-teritorială; cel mai probabil, nucleele urbane și rurale ale acesteia vor fi împărțite între viitorul raion/district Cernăuți și viitorul raion/district Storojineț – în varianta Storojineț; în cazul variantei Vijnița (propunerea de data recentă a Radei, în locul variantei Storojineț), singurul scenariu pozitiv ar fi ca localitățile cu populație compact românească din actualele raioane Hliboca și Storojineț să aparțină raionului Cernăuți.

Mai mult, în pofida unor demersuri locale, până în prezent nu s-a reușit ca actuala comunitate teritorială Mămăliga să aparțină aceluiași raion căruia îi vor aparține comunitățile teritoriale învecinate, cu populație compact și majoritar românească (Vancicăuți, Noua Suliță etc.); în actualele concepții, aceasta ar fi arondată viitorului raion Nistru (sau Hotin).

În orice schemă posibilă, comunitatea românească nu va fi majoritară d.p.d.v. etnic în nici unul dintre viitoarele raioane/districte din regiunea Cernăuți, deși, în actuala configurație, ea este majoritară în patru din cele 11 raioane actuale.

Derularea reformei administrative-teritoriale în Ucraina va genera astfel o divizare și mai accentuată a comunității românești din regiune și o va lăsa cert fără majoritate etnică la nivelul viitoarelor raioane/districte din regiune.

Cu titlu de exemplu, la presiunea diplomatică a Bulgariei, oficialii ucraineni au permis menținerea comunității etnice bulgare în limitele unui viitor raion/district separat, Bolgrad (regiunea Odesa), așa cum solicitase Parlamentul de la Sofia (Adunarea Populară) printr-o Rezoluție adoptată fără nici un vot împotrivă, în primăvara anului în curs.

Este aproape cert că și etnicii maghiari din Ucraina își vor putea menține coeziunea în zonele cu locuire compactă maghiară din regiunea Transcarpatia. Din cele cinci raioane propuse de Guvernul Ucrainei pentru regiunea Transcarpatia, raionul Beregovo (cel cu populație maghiară compactă) este “noli tangere” în orice variantă de analiză. Este aproape imposibil ca discuțiile din Radă să vizeze alterarea propunerii Guvernului privind raionul Beregovo (al comunității maghiare din Transcarpatia), având în vedere poziția consecventă a Budapestei, de sprijin politico-diplomatic ferm pentru comunitatea maghiară din Ucraina.

Dr. Dorin POPESCU, președintele Asociației „Casa Mării Negre” Constanța

Articolul a fost publicat în premieră pe portalul Asociației „Casa Mării Negre” Constanța